專家解讀文章之一 | 要素市場化配置綜合改革試點是縱深推進全國統一大市場建設的生動實踐

　　習近平總書記在黨的二十屆三中全會上明確要求，完善要素市場制度和規則，推動生產要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放。在二十屆中央財經委員會第六次會議上進一步指出：“建設全國統一大市場，是黨中央做出的重大決策。”“縱深推進全國統一大市場建設，基本要求是‘五統一、一開放’”。“五統一”之一就是“統一要素資源市場，促進自由流動、高效配置，減少資源錯配和閑置浪費”。近期，國務院印發《關于全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復》，這是縱深推進全國統一大市場建設的重要舉措。
 

　　一、深刻認識要素市場化配置綜合改革試點對縱深推進全國統一大市場建設的重要意義
 

　　市場是全球最稀缺的資源。擁有超大規模且極具增長潛力的市場，是我國發展的巨大優勢和應對變局的堅實依托。黨的十八大以來，習近平總書記多次對建設全國統一大市場作出重要指示，黨的十八屆三中全會以來多次中央全會均做出相應部署。近年來，相繼出臺《關于加快建設全國統一大市場的意見》及系列政策措施，推動全國統一大市場建設取得積極成效。但總體來看，這項任務仍然艱巨，現實中扭曲市場機制、破壞公平規則、損害競爭秩序等問題依然存在，特別是一些行業企業搞無序競爭，給全國統一大市場建設造成了困難和阻力。深入開展要素市場化配置綜合改革試點，進一步健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，充分發揮我國巨大市場潛力，聚集國內外資源要素，為構建新發展格局、實現高質量發展提供堅實支撐。
 

　　(一)深化要素市場化配置綜合改革試點，是加快解決結構性矛盾、促進經濟平穩健康發展的重要抓手。改革開放40多年來，傳統發展模式帶來了經濟高速增長，但也積累了深層次結構性矛盾，其根源在于要素配置扭曲。要解決結構性矛盾問題，根本途徑是深化要素市場化配置改革。推動要素市場化配置綜合改革試點，是解決經濟結構性矛盾的重要突破口。通過改革試點，探索讓市場機制發揮決定性作用的要素資源配置方式，助力構建起全國統一的要素資源市場，推動生產要素從低質低效領域向優質高效領域流動，支撐實體經濟發展，釋放錯配資源，破除無效供給，解決經濟中的深層次問題，促進經濟平穩健康發展。
 

　　(二)深化要素市場化配置綜合改革試點，是建立公平透明市場規則和法治化營商環境的關鍵環節。經過40多年改革開放，我國商品和服務市場發育較為充分，要素市場建設和改革也取得重要進展。但與商品和服務市場相比，土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場發育相對滯后，市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙、新型要素市場規則建設滯后，要素市場不透明、不規范問題尤為突出。深入推動要素市場化配置綜合改革試點，是加快建設公平透明市場體系和法治化營商環境的重要著力點。通過改革試點，消除影響要素流動的各種隱性壁壘，在全國范圍內建立起由市場發揮決定性作用的現代要素市場體系和法治化營商環境，實現各類要素資源在法治化軌道上自由流動、在全國范圍暢通無阻，有力促進各種所有制經濟依法平等使用生產要素、平等參與市場競爭。
 

　　(三)深化要素市場化配置綜合改革試點，是促進先進優質要素資源向新質生產力順暢流動的重要舉措。新質生產力是由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生的當代先進生產力。生產要素創新性配置既是新質生產力的關鍵要素，也是推動新質生產力創新發展的必要條件。深入推動要素市場化配置綜合改革試點，建設完善的統一要素資源市場，是實現生產要素創新性配置，保障生產要素按照市場規則在全國統一市場范圍內順暢流動的基礎支撐。通過改革試點，打通束縛新質生產力發展的堵點卡點，暢通“教育—科技—人才”“科技—產業—金融”良性循環，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動，不斷形成更先進的生產力和更具競爭力的生產方式。
 

　　(四)深化要素市場化配置綜合改革試點，是破除地方保護、市場分割和無序競爭的制勝一招。競爭是市場經濟的基本特征，也是市場經濟的靈魂所在。但無序惡性競爭違背了經濟規律，降低了經濟效率。各地方無序競爭更是具有明顯的內耗性，過多資源、要素投入低效競爭，抑制了創新發展活力，強化了地方保護、市場分割，整體上阻礙國內大循環、破壞產業發展生態。無序競爭的突出表現，就是扭曲市場價格機制的低層次價格競爭，致使反映市場供求狀況的價格信號失真，實際反映的是地方政府“這只手”通過各種行政手段扭曲要素市場化配置的機制。深入推動要素市場化配置綜合改革試點，進一步建立系統完善的要素市場化配置機制，推動要素價格由市場決定，引導資源向高效益領域流動，這是打破地方保護、市場分割，破除無序競爭，做強國內大循環，建設全國統一大市場的內在要求和必然選擇。通過改革試點，打通市場準入退出、要素資源配置等方面制約經濟循環的卡點堵點，破除地方“小循環”“小市場”，打破無序競爭的存在條件。
 

　　二、全面把握要素市場化配置綜合改革試點的方向和任務
 

　　要素市場化配置改革是構建高水平社會主義市場經濟的重要內容，也是建設全國統一大市場的關鍵環節，涉及面廣、影響程度深，牽一發而動全身。改革試點是推動改革的突破口、試驗田，既要統籌考慮地方改革基礎條件和需求、地區要素市場建設代表性、各地試點方案突破性和創新性，又要聚焦要素市場建設的重點領域、關鍵環節，切實解決經營主體反映強烈的重點問題，為全國要素市場化改革探路徑、樹標桿。因此，本次綜合改革試點在全國范圍內遴選北京城市副中心、江蘇蘇南重點城市、浙江省杭甬溫、粵港澳大灣區內地九市等10個發展基礎好、經濟增長支撐作用強的城市群、都市圈或中心城市，覆蓋京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等重大戰略區域，兼具東、中、西部地區代表性，既有利于破解區域要素流動共性難題，又有利于疏通要素在城市群內部、跨區域間的流動堵點，為加快建設全國統一大市場、做強國內大循環提供堅實支撐。
 

　　這次要素市場化配置綜合改革試點，具有鮮明的時代特點和戰略導向，主要體現在以下方面：一是突出新型要素作用。我國正處在加快轉型升級步伐、奮力推進高質量發展的關鍵階段，當前也是全球政治經濟格局深刻調整的重要時期。新一輪科技革命和產業變革異乎尋常的深入發展，重塑世界的產業基礎、經濟結構和產業鏈供應鏈格局。試點任務的謀劃和安排導向非常明確，促進新質生產力發展，要著力發揮新型要素在打牢先進生產力基礎、推動產業轉型升級和競爭力提升、創造比較優勢等方面的關鍵作用，以應用為牽引，以技術為支撐，以市場為紐帶，立字當頭，制度保障，加快形成“技術突破—場景驗證—產業應用—體系更新”循環發展格局。二是突出傳統要素深化。我國不同要素的市場化程度差異較大，市場化改革面臨的矛盾和問題也不相同，傳統要素市場不統一、跨區域流動不順暢問題突出。試點要求堅持問題導向，瞄準各要素領域的堵點卡點，深度精準施策，諸如，土地要素關鍵要提升配置效率，勞動力要素聚焦于合理暢通、有序流動，資本要素重在強化服務實體經濟能力，技術要素的核心在于向現實生產力轉化，資源環境要素要形成市場化交易機制和產品價格實現機制等等，實現由“局部突破”向“系統深化”轉變。三是突出要素配置方式創新。強調全面提高要素配置效率，特別是新業態新領域要素保障，推動生產要素創新性配置，促進各類先進要素向發展新質生產力集聚。完善主要由市場供求關系決定要素價格的機制，防止政府對價格形成的不當干預。強調要素配置高效協同，這既包括新型要素與傳統要素之間協同配置，也包括傳統要素之間、新型要素之間協同配置，打通要素之間流通不暢、銜接不順的新舊堵點和空白點，形成要素流動的體系化，真正實現各類要素跨區域自由流動、要素市場一體化發展。強調健全要素市場治理，加強要素交易平臺和規則的規范化建設、要素交易的基礎制度建設，健全生產要素由市場評價共享、按貢獻決定報酬的機制，充分實現要素市場功能。
 

　　本次要素市場化配置綜合改革試點擔負著極為艱巨的歷史任務，既要堅持問題導向，又要突出系統集成，還要安全可控；既要破除阻礙傳統要素自主有序流動的體制機制障礙，又要探索創制數據、空天、深海、頻率軌道等新型要素市場規則，最終是要實現技術、資本、勞動力、數據、土地等各類要素便捷化流動、網絡化共享、系統化整合、協同化開發、高效化利用，全面提高要素配置效率。
 

　　三、深入推進要素市場化配置綜合改革試點取得突破
 

　　改革試點緊扣推進協同創新、集約高效配置、引導合理流動等主要目標，力求通過制度創新、模式探索與機制優化，著力完善統一要素資源市場，推動要素配置進一步向“市場決定”轉變，夯實新質生產力發展的要素根基，著力推動全國統一大市場建設。改革試點在技術、土地、勞動、數據、資本、資源環境等各要素領域，都體現出突出的創新性、突破性。
 

　　(一)技術要素領域：激發創新活力，打通轉化鏈條。聚焦技術轉化與創新賦能，構建全鏈條改革體系，有望出現改革新亮點。深化科技成果產權改革方面，如推動西部(成都)科學城在從事基礎性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機構探索實施經費包干制，推進新型研發機構實行“預算+負面清單”管理模式。完善科技成果轉化交易機制方面，如高水平建設合蕪蚌國家科技成果轉移轉化示范區，健全技術產權、價值評估、流轉交易、價值擔保等技術交易服務體系。推動“技術+資本”融合方面，如鄭州市推進政府引導基金聯合社會資本參與創新平臺建設，加大企業研發與技術交易補助激勵力度，支持銀行開展知識產權質押貸款，助力高精尖產業孵化與獨角獸企業培育。
 

　　(二)土地要素領域：聚焦集約高效，盤活存量空間。圍繞“集約高效、盤活存量、拓展空間”推進改革，在提升土地利用效能上，有望出現新亮點。提高產業用地效率方面，如支持蘇南重點城市在符合國土空間規劃要求的前提下，二三產業混合用地，鼓勵同一地塊內用途互利的功能混合布置。加快盤活存量土地方面，如鄭州市推進城鎮低效用地認定處置，盤活國有企事業單位存量土地，完善節約集約用地評價體系，探索建設用地地上、地表、地下分層設權。健全城鄉統一建設用地市場方面，如長株潭等地有序推進集體經營性建設用地入市，探索產權流轉與增值收益分配制度，推動閑置農房通過出租、入股等方式盤活。
 

　　(三)勞動要素領域：引導合理流動，打造人才高地。以“暢通流動、激發活力、集聚人才”為核心，在優化人力資源配置、暢通勞動力流動上，有望出現新亮點。深化戶籍制度改革方面，如支持長株潭探索實行戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認。完善技術技能評價方面，如不少地方積極暢通職稱申報渠道，探索向高新技術企業、新型研發機構下放評審權限，建立技能人才聘期制與積分晉級制度。加大人才引進力度方面，如福廈泉探索優化外國人停居留與工作許可審批，放寬境外人員職業資格考試限制，力求通過改革集聚“高精尖缺”人才。
 

　　(四)數據要素領域：數據市場培育，釋放數據價值。聚焦“多元供給、精準賦能”，在數據開放共享、拓展應用場景、數據安全保護等方面，有望出現新亮點。完善公共數據開放共享機制方面，如蘇南重點城市探索公共數據授權運營、開發利用、高效服務的市場化路徑，出臺公共數據運營服務管理辦法，建設公共數據運營服務平臺。拓展規范化數據開發利用場景方面，如北京城市副中心擬制定數據交易標準合同指引，出臺數據交易負面清單和謹慎清單，再如，支持國家超級計算鄭州中心建設，大力發展算力產業，同時構建云網數一體化協同安全保障體系，強化對算力資源和數據資源的安全防護。
 

　　(五)資本要素領域：增強服務能力，強化金融支撐。以“服務實體、多元供給、風險防控”為導向，在金融服務實體經濟、完善資本市場、金融開放合作方面，有望出現新亮點。增加有效金融服務供給方面，如粵港澳大灣區內地九市構建差異化科技信貸體系，推動銀行開展投貸聯動，降低股權資產風險權重，建立信貸風險補償機制，如允許注冊在渝的新加坡投資企業依法合規在渝掛牌交易。完善多層次資本市場方面，如加強浙江省股權交易中心、寧波股權交易中心與全國性證券市場間的合作銜接，支持企業在上市前2—3年進行股份改制、接受上市輔導。推動更高水平金融開放合作方面，如優化國資創投考核機制，培育“耐心資本”，暢通創投退出渠道，加強金融綜合監管，壓實“看門人”責任，確保資本精準服務實體經濟。
 

　　(六)資源環境要素領域：健全市場制度，推動綠色轉型。圍繞“建機制、促協同、謀轉型”，在健全資源環境市場制度方面，有望出現新亮點。優化資源交易機制方面，如深化南方電力現貨市場建設，推動市場長周期運行，推動省間送電參與廣東電力現貨市場。推進天然氣市場化改革方面，如規范重慶石油天然氣交易中心建設，穩步擴大交易規模。構建綠色要素機制方面，如各地依托公共資源交易平臺參與全國碳市場、用水權市場建設，探索碳排放權與電力市場協同。推動綠電與綠證交易方面，如蘇南重點城市探索創新“生態資產權益抵押+項目貸”模式，發展環境綜合治理托管與EOD模式，助力“雙碳”目標實現。
 

　　四、加快形成要素市場化配置綜合改革試點的工作合力
 

　　深入推動要素市場化配置綜合改革試點，必須突出改革的系統性、整體性、協同性，充分調動試點地區改革積極性、主動性，強化各要素領域改革舉措相互配合、協同聯動，密切跟蹤改革試點進展，切實加強試點應用推廣，最大限度地提升改革試點成效，為完善要素市場制度、建設統一要素資源市場探索新路徑。
 

　　(一)激發改革活力。立足于時代特點和改革深化要求，要素市場化配置綜合改革試點要充分賦予地方更多的改革自主權，結合不同區域資源稟賦與發展特色，開展差異化試點授權探索，鼓勵地方大膽創新。尊重基層首創精神，鼓勵結合實際突破體制機制障礙，形成“一地一策”的改革試點生動局面。
 

　　(二)發揮“兩個作用”。深化要素市場化配置綜合改革試點需要市場和政府協同發力。要清晰界定政府和市場的作用邊界，規范政府行為，強化競爭政策的基礎地位，嚴禁不當行政干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。
 

　　(三)推進高水平開放。要素市場化配置綜合改革試點既要聚焦重點領域和關鍵環節，著力打通要素市場化配置的梗阻，又要積極推動要素之間的深度開放，推動傳統要素與新型要素深度協同，建立跨要素協同配置機制，打破部門與領域壁壘，統籌推進要素在產業鏈、區域間的系統整合，避免單兵突進，形成“1+1>2”的協同效應，加快形成要素市場體系，不斷優化和提高要素配置效率。
 

　　(四)形成長效機制。結合各試點地區實際情況和新業態新領域發展需要，積極穩妥推進綜合改革試點，聚焦要素改革的落地成效與潛在問題，及時跟蹤評估試點效果。梳理試點地區在要素市場化改革中的典型案例，總結提煉制度成果，組織跨區域交流，促進試點地區互學互鑒，加速成熟經驗的應用。同時，健全完善改革風險防控長效機制，在鼓勵創新的同時守住安全底線，確保改革成果可復制、可推廣，為全國要素市場化配置改革、縱深推進全國統一大市場建設提供穩定制度支撐。(作者：徐善長 中國宏觀經濟學會會長)