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強化油氣基礎設施管理 賦能行業高質量發展
——《石油天然氣基礎設施規劃建設與運營管理辦法》解讀
近日，國家發展改革委印發《石油天然氣基礎設施規劃建設與運營管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。這是落實黨的二十大和二十屆三中、四中全會精神，深化油氣體制改革，完善油氣市場體系，加強石油天然氣行業管理的重大舉措，是油氣基礎設施領域的一項關鍵性部門規章，將為油氣行業高質量發展注入新動力。
一、《管理辦法》修訂背景
2014年《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》印發實施，是我國天然氣中游最重要、最全面的部門規章，在規制天然氣基礎設施規劃建設、運營管理、儲氣調峰等方面發揮了重要作用。2017年，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務，油氣體制改革加快推進，2019年組建國家石油天然氣管網集團，2020年實現油氣干線管網獨立運營，打破原有上下游一體化運營機制，油氣基礎設施運營格局發生深刻變化，“X+1+X”的油氣市場格局逐步形成，原有的相關規定已難以完全適應新形勢下對基礎設施統籌規劃、便捷接入、高效使用、安全運營的新要求。
黨的二十大報告提出深入推進能源革命，加快能源產供儲銷體系建設。二十屆三中全會提出構建全國統一大市場，優化油氣管網運行調度機制，推進自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，均對石油天然氣發展及相應體制機制提出更高要求。黨的二十屆四中全會提出加快建設新型能源體系，建設能源強國，優化能源骨干通道布局等。《能源法》規定能源輸送管網設施運營企業應當完善公平接入和使用機制，按照規定公開能源輸送管網設施接入和輸送能力以及運行情況的信息，向符合條件的企業等經營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務。為適應新形勢、滿足新要求，修訂完善《管理辦法》，維護市場各方合法權益，保障石油天然氣安全穩定供應，促進行業高質量發展。
二、《管理辦法》主要亮點
《管理辦法》修訂順應行業改革新形勢和保障能源安全根本要求，堅持“統籌規劃、經濟合理，便捷接入、高效使用，優化運營、科學監管”，充分銜接中央改革精神和《能源法》對行業管理的要求，將適用范圍由天然氣擴展到石油，主要內容亮點包括六個方面。
(一)進一步規范了相關名詞解釋。與2014版相比，針對過去10余年改革進程中，社會和經營主體普遍關心的、易產生分歧的名詞做出了明確的解釋，如油氣干線管網、省級管網以及石油天然氣輸送管網設施運營企業等，通過統一的解釋和定義，避免不同部門、機構或主體對同一概念存在理解偏差，確保政策執行一致性和準確性。
(二)進一步突出了規劃引領作用。《管理辦法》將油氣基礎設施規劃單獨成章，進一步完善油氣基礎設施規劃體系，強化頂層設計與約束，特別規定跨境、跨省管道項目須納入國家規劃，嚴禁各級地方政府能源主管部門自行分段規劃及審批，從源頭破解“各自為政”的規劃壁壘，充分體現規劃對油氣基礎設施建設運營的引導和約束作用。
(三)進一步理順了投資建設機制。《管理辦法》適應“全國一張網”建設新形勢，進一步明確干線管道建設主體責任，同時支持各類社會資本特別是民間資本參股石油天然氣管道項目，并鼓勵其參與儲備庫、LNG 接收站等設施投資，有利于激發各類投資主體積極性，推動基礎設施加快建設。加強設施接入和使用管理，明確基礎設施運營企業應支持符合政府規劃、符合安全條件的設施應接盡接，同時明確油氣開發、煤制油氣、煉化基地、油氣儲備庫應當接入干線管網，有利于完善“全國一張網”，提升產業鏈韌性和安全保供能力。強化管網互聯互通，細化互聯互通項目在規劃、項目審批、建設不同階段要求，提出政府部門加強互聯互通項目的指導和協調，有利于提高管道網絡化水平，提升設施運營安全和供應能力。
(四)進一步明確了管網運營機制。《管理辦法》針對管網改革后帶來的運營環境變化、社會關切點、企業關注點等，新增了多條規定。一是明確“業務分離”硬約束，承擔油氣干線管道建設運營主體責任的企業及其所屬企業不得參與勘探開發、進出口、生產銷售等競爭性業務，從事競爭性業務企業及其所屬企業也不得從事干線管道投資與運營業務，理清了不同類型企業的主責主業，各司其職、各負其責，禁止越界、跨界擾亂市場秩序。二是強化省網“運銷分離”，明確省級政府應推進所轄區域管網管輸業務和銷售分開，管輸業務實行財務獨立核算、政府核價，暢通第三方接入和使用，支持上下游企業間直購直銷，進一步解決當前部分省份省級管網運銷未分離的問題，激發上下游主體活力，促進市場發展。同時，提出積極引導和推進省級管網以市場化方式融入國家管網，持續完善“全國一張網”建設。三是突出合同化運營，提出基礎設施運營企業應與服務用戶簽訂服務合同，明確了合同各方權利、義務和違約責任等，保障管網等設施進出氣量平衡和氣質標準，促進設施運營企業服務質量提升。四是細化設施維檢修、停運、封存、報廢等要求，明確相關流程、時間要求，保障石油天然氣產供儲銷體系平穩運行。
(五)進一步落實了儲備責任。《管理辦法》與《能源法》要求銜接統一，加強天然氣儲備，明確了四方儲氣能力建設要求，供氣企業、國家干線管道建設企業、城鎮燃氣企業各5%和地方政府5天日均消費量的儲氣能力，進一步加強天然氣儲備規劃引領和集約布局，有利于加快儲氣能力建設，提升調峰應急保供能力。《管理辦法》第二十七條明確了儲氣市場運營機制，各方可通過自建合建租賃、購買等手段履行儲氣責任，日常運營市場化運作，應急及突發情況下服務政府應急調控，政府委托管理的應急調節能力未經同意不得動用等，推動有效市場和有為政府更好結合，提升天然氣應急保障能力。
(六)進一步健全了監督管理與法律責任。與2014版相比，落實《能源法》加強行業監督管理要求，單列了監督管理章節。明確監管職責，理清國務院能源主管部門、省級以上政府能源主管部門的職責界面，包括保障設施的規劃建設、接入、使用和公平開放等，形成分級監管，發揮監管合力。建立信用監管機制， 提出建立基礎設施規劃建設與運營所涉各類主體的信用記錄，依法依規實施守信激勵和失信約束，為維護公平有序競爭市場秩序提供重要支撐。完善細化法律責任條款， 對違反規劃、違規建設、未按要求實行管輸與銷售分開、無正當理由不提供或拒絕開放服務等九類行為，設定了相應的處罰措施，增強了《管理辦法》的約束力和執行力。特別是第四十條提到基礎設施運營企業、服務用戶已簽訂服務合同但拒不履約，引發供應中斷或劇烈波動，嚴重影響市場穩定運行和供應安全的，視情節嚴重程度，給予不同程度的懲處，有利于夯實各類主體保供責任，確保油氣供應安全。
總體來看，《管理辦法》順應市場化改革方向，貫徹落實中央油氣體制改革精神和《能源法》要求，為管網獨立運營后的市場秩序確立了新規則，促進油氣市場公平有序競爭，保障油氣供應安全，提升油氣資源的市場配置效率，促進油氣行業高質量發展，為保障國家能源安全和促進經濟社會持續健康發展提供堅實支撐。下一步，在《管理辦法》落地實施中，需要做好宣傳培訓、凝聚行業共識，配套相關文件、確保操作可行，壓實各方責任、強化協同聯動，提升監管能力、維護市場秩序，確保《管理辦法》各項規定落實落地，在石油天然氣基礎設施規劃建設與運營中切實發揮作用。
(作者：中國石油規劃總院天然氣所所長李廣)
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